Reflexões sobre a aplicação do princípio da simetria constitucional após a Emenda Constitucional nº 126/2022
Por: JOÃO BATISTA COSTA Advogado | Consultor Jurídico da UVESP
Introdução
As Emendas Parlamentares Impositivas passaram a ocupar posição de destaque no orçamento público brasileiro, especialmente após as sucessivas alterações promovidas na Constituição Federal que fortaleceram a participação do Poder Legislativo na definição da aplicação dos recursos públicos.
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O instituto, que inicialmente estava restrito ao âmbito federal, foi gradativamente incorporado pelos Estados e Municípios por meio da observância do princípio da simetria constitucional, permitindo que deputados estaduais e vereadores passassem a apresentar emendas individuais com execução obrigatória pelo Poder Executivo. Todavia, a edição da Emenda Constitucional nº 126, de 21 de dezembro de 2022, trouxe nova 1 discussão jurídica acerca dos limites percentuais aplicáveis às emendas parlamentares individuais, especialmente no âmbito das Câmaras Municipais.
A dúvida que passou a surgir em inúmeros Municípios brasileiros é objetiva: o percentual de 2% da Receita Corrente Líquida previsto na Constituição Federal deve ser reproduzido integralmente pelas Câmaras Municipais ou o limite adequado passou a ser de 1,55%?
A resposta exige uma análise sistemática da Constituição Federal e dos princípios que regem a organização federativa brasileira.
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A evolução constitucional das emendas impositivas
A Constituição Federal passou a admitir expressamente a execução obrigatória das emendas parlamentares individuais, conferindo maior protagonismo ao Poder Legislativo na destinação dos recursos públicos.
Atualmente, o artigo 166 da Constituição Federal estabelece que as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas até o limite de 2% da Receita Corrente Líquida do exercício anterior ao encaminhamento da proposta orçamentária, sendo obrigatória a destinação de metade desse percentual para ações e serviços públicos de saúde.
A finalidade dessa sistemática é assegurar maior participação parlamentar na definição das prioridades locais, sem afastar a responsabilidade do Executivo pela gestão fiscal e pela execução do orçamento. Entretanto, a simples leitura do percentual constitucional pode conduzir a interpretações equivocadas quando aplicada aos Municípios.
O que mudou com a Emenda Constitucional nº 126/2022?
A Emenda Constitucional nº 126/2022 promoveu relevante alteração na estrutura das emendas parlamentares federais. Embora tenha mantido o percentual global de 2% da Receita Corrente Líquida, a nova disciplina constitucional passou a considerar expressamente a divisão interna desse montante entre as duas Casas que compõem o Congresso Nacional.
Assim, o limite global de 2% passou a corresponder à soma das parcelas destinadas: à Câmara dos Deputados, com 1,55%; ao Senado Federal, com 0,45%.
Essa alteração possui enorme relevância para os entes subnacionais. Isso porque o percentual de 2% não representa mais a parcela atribuída a uma única Casa Legislativa, mas sim o montante total destinado a um Parlamento bicameral composto por duas Casas distintas.
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A importância do princípio da simetria constitucional
A organização dos Municípios não ocorre de forma isolada em relação à Constituição Federal. A organização dos Municípios não ocorre de forma isolada em relação à Constituição Federal.
Diversos institutos constitucionais devem ser reproduzidos pelos entes federados mediante observância do denominado princípio da simetria constitucional.
Tal princípio determina que Estados e Municípios observem, sempre que compatível, os modelos estruturantes adotados pela Constituição Federal para organização dos Poderes, elaboração das leis e funcionamento das instituições públicas.
O Supremo Tribunal Federal possui sólida jurisprudência reconhecendo a necessidade de observância da simetria constitucional em matérias relacionadas ao processo legislativo, orçamento público, fiscalização institucional.
Por essa razão, quando a Constituição Federal estabelece determinado modelo para o exercício das competências parlamentares, os entes subnacionais devem reproduzi-lo de forma compatível com suas respectivas estruturas institucionais.
A diferença entre o Congresso Nacional e as Câmaras Municipais O Congresso Nacional possui natureza bicameral. Isso significa que o Poder Legislativo Federal é composto por duas Casas Legislativas autônomas: Câmara dos Deputados; Senado Federal.
As Câmaras Municipais, por sua vez, possuem natureza unicameral. Em outras palavras, existe apenas uma única Casa Legislativa municipal. Não há órgão equivalente ao Senado Federal na estrutura do Município.
Essa distinção é fundamental para compreender a correta aplicação dos limites constitucionais das emendas parlamentares.
Quando a Constituição Federal estabelece o percentual global de 2% para o Congresso Nacional, está disciplinando a atuação conjunta de duas Casas Legislativas.
A simples reprodução desse percentual integral por uma única Câmara Municipal pode representar ampliação indevida do modelo constitucional.
O percentual de 1,55% como parâmetro mais adequado Sob a ótica da simetria constitucional, a interpretação mais segura e juridicamente consistente é aquela que utiliza como referência a parcela atribuída à Câmara dos Deputados.
Atualmente, essa parcela corresponde a 1,55% da Receita Corrente Líquida. Como as Câmaras Municipais são órgãos legislativos unicamerais, a adoção desse percentual mostra-se mais compatível com a lógica constitucional 5 estabelecida após a Emenda Constitucional nº 126/2022.
Não se trata de mera escolha administrativa ou política. Trata-se de interpretação voltada à preservação da coerência do sistema constitucional, evitando que uma única Casa Legislativa municipal disponha de percentual superior àquele reservado à Câmara dos Deputados no âmbito federal.
Reflexos para as Leis Orgânicas Municipais
Diversos Municípios brasileiros aprovaram suas regras de orçamento impositivo quando ainda vigorava a sistemática constitucional anterior. Por essa razão, muitas Leis Orgânicas Municipais continuam prevendo o percentual de 2% da Receita Corrente Líquida para as emendas parlamentares individuais.
Embora tais dispositivos permaneçam formalmente vigentes e produzam efeitos até eventual alteração legislativa ou pronunciamento judicial em sentido contrário, a manutenção desse percentual passou a ser objeto de relevantes discussões jurídicas.
Nesse cenário, recomenda-se que as Câmaras Municipais promovam estudos técnicos para avaliar a adequação de suas Leis Orgânicas ao modelo constitucional atualmente vigente.
A revisão legislativa preventiva reduz riscos de questionamentos futuros perante os Tribunais de Contas, Ministério Público e Poder Judiciário.
Segurança jurídica e atuação dos agentes públicos
Importante registrar que a existência de norma local estabelecendo percentual de 2% não implica, por si só, ilegalidade automática ou responsabilização dos agentes públicos.
As leis municipais gozam de presunção de constitucionalidade até que sejam alteradas pelo próprio Poder Legislativo ou eventualmente afastadas pelos órgãos competentes.
Assim, vereadores, presidentes de Câmara, prefeitos e servidores que tenham atuado com fundamento na legislação vigente não podem ser presumidamente responsabilizados pela simples aplicação de norma regularmente aprovada e em vigor.
Todavia, diante da evolução constitucional e da crescente discussão jurídica sobre o tema, a atualização legislativa revela-se medida prudente e alinhada aos princípios da segurança jurídica, da responsabilidade fiscal e da boa governança pública.
Conclusão
A Emenda Constitucional nº 126/2022 inaugurou nova fase na interpretação das emendas parlamentares impositivas ao estabelecer que o percentual global de 2% da Receita Corrente Líquida corresponde à soma das parcelas destinadas à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal.
Considerando que as Câmaras Municipais possuem estrutura unicameral, a aplicação do princípio da simetria constitucional conduz à conclusão de que o percentual de 1,55% da Receita Corrente Líquida representa atualmente o parâmetro mais compatível com a sistemática constitucional vigente.
Embora as normas locais que ainda adotem o percentual de 2% continuem produzindo efeitos até sua alteração formal, recomenda-se aos Municípios a revisão de suas Leis Orgânicas para adequação ao novo contexto constitucional, promovendo maior segurança jurídica, estabilidade institucional e conformidade com os princípios que regem a administração pública e o processo orçamentário.
Capacitação, Consultoria Legislativa, Pareceres Técnicos, Revisão de Lei Orgânica Municipal, Regimento Interno, Código de Ética Parlamentar, Controle Externo e Governança Pública.
E esse é, sem dúvida, o verdadeiro sentido de governar bem. “Capacitação, Consultoria Legislativa, Pareceres Técnicos, Revisão de Lei Orgânica Municipal, Regimento Interno, Código de Ética Parlamentar, Controle Externo e Governança Pública”.
