As emendas parlamentares impositivas configuram-se como instrumento de gestão orçamentária de caráter complementar, concebido para ampliar a participação do Poder Legislativo no processo de alocação de recursos públicos e para aproximar a execução orçamentária das demandas concretas da sociedade.
Introduzidas no ordenamento jurídico brasileiro por meio das Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019, as emendas consolidaram-se como mecanismo vinculante de execução de despesa, impondo ao Poder Executivo a obrigatoriedade de realização das despesas e das dotações nelas previstas, desde que observados os limites e condicionantes legais.
No plano municipal, as emendas impositivas assumem contornos específicos, notadamente por sua aplicação individualizada e localizada, permitindo que vereadores direcionem recursos para atender demandas pontuais identificadas em suas respectivas bases eleitorais.
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A presente análise tem por base a ideia de que o prefeito é o responsável pela visão macro, estratégica e global do orçamento público municipal; o vereador, por conhecer de perto a realidade das demandas mais pontuais, desempenha papel complementar, trazendo uma visão micro, identificando necessidades imediatas e propondo soluções direcionadas.
A função precípua das emendas impositivas no contexto municipal é permitir que o legislador local, atuando em sinergia com o planejamento estratégico municipal, contribua para o aprimoramento da prestação de serviços públicos e para a resolução de problemas específicos que, embora de menor escala, possuem impacto direto na qualidade de vida da população. Essa prerrogativa, contudo, não se confunde com liberalidade política. Trata-se de competência que exige observância rigorosa ao ciclo orçamentário e aos instrumentos de planejamento, em especial ao Plano Plurianual (PPA), à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e à Lei Orçamentária Anual (LOA).
O exercício de 2025 apresenta relevância singular, por coincidir com o processo de elaboração dos novos Plano Plurianual (PPA) municipais. Essa conjuntura configura uma janela estratégica para a inclusão, nos programas e ações do PPA, de iniciativas que se pretende financiar por meio de emendas impositivas nos exercícios subsequentes. A ausência de previsão programática no PPA ou a incompatibilidade com objetivos e metas predefinidos pode acarretar impedimento técnico ou inviabilidade econômica, afastando a obrigatoriedade de execução da emenda.
O Comunicado SDG nº 28/2025, expedido pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, estabelece um conjunto de diretrizes e recomendações dirigidas tanto às Câmaras Municipais quanto às Prefeituras, visando assegurar a conformidade jurídica e a eficácia das emendas parlamentares impositivas.
Segundo o referido Comunicado, compete ao Poder Legislativo ajustar a Lei Orgânica Municipal às exigências constitucionais sobre emendas impositivas; revisar o Regimento Interno para definir critérios, prazos e fluxos de tramitação; elaborar normas complementares ou manuais orientativos que detalhem o procedimento e, por fim, submeter as propostas de emenda a análise técnica prévia, a fim de verificar a compatibilidade com PPA, LDO e planos setoriais; conformidade com os limites fiscais e metas governamentais e alinhamento aos programas e ações da LOA, visando garantir transparência ativa e atuação articulada com o Executivo para monitorar a execução física e financeira das ações.
Ao Poder Executivo Municipal, por sua vez, cabe, segundo o TCESP, realizar o registro contábil das emendas no sistema Audesp; comunicar formalmente ao Legislativo a ocorrência de impedimentos técnicos à execução; monitorar a execução orçamentária e financeira, inclusive restos a pagar; garantir a observância da reserva constitucional para a saúde e o respeito ao teto da Receita Corrente Líquida destinado às emendas.
A efetividade das emendas impositivas exige que estas ferramentas de gestão complementar sejam concebidas e executadas sob dois vetores complementares: (i) inteligência política, com a priorização de demandas de maior impacto social, evitando pulverização de recursos em iniciativas de baixo retorno e (ii) responsabilidade institucional, através do alinhamento integral aos instrumentos de planejamento e às restrições legais, com metas e indicadores de resultado.
O êxito na execução das emendas não se mede apenas pelo gasto efetuado, mas pela entrega de resultados concretos à sociedade, compatíveis com o interesse público e com as diretrizes da administração municipal.
Ao permitir que o Legislativo exerça papel ativo na destinação de recursos orçamentários, respeitados os limites legais e os parâmetros técnicos, fomenta-se uma gestão orçamentária mais próxima das necessidades concretas da população, sem desarticular a visão macro do Executivo. As emendas parlamentares impositivas, quando corretamente manejadas, não configuram mera concessão política; representam instrumento legítimo de fortalecimento institucional do Parlamento e de incremento da governança pública municipal.
A convergência entre microvisão legislativa e macrovisão executiva potencializa o alcance e a qualidade das políticas públicas, reforçando o pacto democrático e a legitimidade das decisões orçamentárias.
Por Dayane Aparecida Fanti Tangerino
Mestre em Direito | Especialista em Gestão Pública Municipal | Procuradora do Legislativo Municipal | Consultora Jurídica da UVESP, Especialista em Câmaras Municipais | Socióloga e Professora universitária
